Pulau kecil dapat diartikan sebagai pulau yang luasnya lebih kecil atau sama dengan 2.000 km2 beserta kesatuan ekosistemnya. Pulau-pulau kecil ini merupakan salah satu bentuk sumber daya laut yang memiliki resiko tinggi dalam pemanfaatannya. Hal ini disebabkan kondisi pulau dan ekosistem di sekitarnya saling berkaitan. Apabila terjadi kerusakan pada lingkungan pulau maka ekosistem di sekitarnya juga akan berpengaruh, dan apabila kerusakan terjadi secara permanen maka akan sulit untuk dikembalikan. Bentuk-bentuk kerusakan yang terjadi utamanya adalah kehilangan sumberdaya dan keanekaragaman hayati pesisir, laut, dan pulau-pulau kecil. Lebih lanjut lagi, kerusakan yang ditimbulkan juga akan menyebabkan kerugian lingkungan jangka Panjang. Di sisi lain, upaya pemulihan yang dapat dilakukan membutuhkan biaya tinggi.

Selain resiko tinggi terkait kelestarian alam dan keanekaragaman hayati laut tersebut, upaya pemanfataan pulau-pulau kecil juga beresiko tinggi dalam bidang kesehatan dan keselamatan kerja. Hal ini mengingat fasilitas kesehatan dan pertolongan yang lengkap hanya dapat ditemui di pulau atau daratan utama. Penyediaan fasilitas kesehatan, keselamatan, dan keamanan yang lengkap di pulau  kecil tentu memerlukan biaya yang tidak kecil. Di sisi lain, isu dan potensi permalasahan dalam pemanfaatan pulau kecil juga akan selalu muncul, seperti konflik horizontal antar masyarakat dengan pelaku usaha yang sama-sama memanfaatkan pulau tersebut yang selanjutnya dapat memunculkan aksi penolakan masyarakat dengan kekerasan dan ancaman keselamatan, tindak kriminalitas, serta kerugian harta benda. Isu lainnya adalah potenisi konflik vertikal yang berkaitan dengan kedaulatan negara, pertahanan dan keamanan akibat penguasaan dan pemanfaatan oleh PMA/WNA serta isu penjualan pulau.

Berdasarkan kondisi tersebut, pemerintah telah mengeluarkan kebijakan terkait pemanfaatan pulau-pulau kecil, meliputi:

• UU No. 6 Tahun 2023Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang;
• UU No. 1 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas UU No. 27 Tahun 2007 Tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-pulau Kecil;
• PP No. 5 Tahun 2021 Tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko;
• PP No. 85 Tahun 2021 Tentang Perubahan atas PP No. 75/2015, Tentang Jenis dan Tarif atas PNBP yang berlaku pada KKP;
• PERPRES No. 34 Tahun 2019 Tentang Pengalihan Saham dan Luasan Lahan dalam Pemanfaatan PPK dan Pemanfaatan Perairan di Sekitarnya dalam rangka PMA;
• Permen KP No. 53 Tahun 2020 Tentang Perubahan Atas Permen KP No. 8 Tahun 2019 Tentang Penatausahaan Izin Pemanfaatan PPK dalam rangka PMA dan Rekomendasi Pemanfaatan PPK dengan Luas kurang dari 100 km2 (seratus kilometer persegi);
• Permen KP No. 10 Tahun 2021 Tentang Standar Kegiatan Usaha dan Produk pada Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko Sektor Kelautan dan Perikanan;
• PERMEN KP No. 8 Tahun 2020 Tentang Pendelegasian Kewenangan Penerbitan Perizinan Berusaha Sektor Kelautan dan Perikanan Kepada Kepala Badan Koordinasi Penanaman Modal; dan
• KEPMEN KP No 24 Tahun 2020 Tentang Besaran Faktor S dalam Penghitungan Tarif Atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian Kelautan dan Perikanan.

Potensi sumber daya pulau-pulau kecil di Indonesia sangat besar. Berdasarkan data PPK yang dilaporkan ke PBB tahun 2022 secara keseluruhan, Indonesia memiliki 17.024 pulau. Sebanyak 8.892 (52,23%) di antaranya merupakan pulau sangat kecil dengan luas kurang dari 1 Ha, sebanyak 3.808 (22,36%) pulau dengan luas 1 – 10 Ha, sebanyak 2.580 (15,16%) adalah pulau dengan luas 10 – 100 Ha, sebanyak 1.171 (6,88%) adalah pulau dengan luas 100 – 1.000 Ha, sebanyak 438 (2,57%) adalah pulau dengan luas 1.000 – 10.000 Ha, sisanya 135 (0,8%) adalah pulau dengan luas 10.000 – 200.000 Ha. Sementara itu, untuk kategori Pulau Sangat Kecil dengan luas kurang dari 100 Km² (10.000 Ha) adalah 16.855 (99,01%) dengan total luas 18.894,43 Km² atau sebesar 0,98% dari total luas daratan Indonesia. Sekitar 50% luasannya merupakan kawasan hutan.

Berdasarkan kondisi tersebut, maka dinilai perlu adanya pengelolaan tersendiri dalam pemanfaatan pulau-pulau kecil di Indonesia. Dalam hal ini, pemerintah Indonesia telah membentuk perizinan dalam pemanfaatan pulau-pulau kecil tersebut, yakni Izin Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Perairan di Sekitarnya untuk Pulau dengan luas di atas 100 Km², dan Rekomendasi Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dengan Luas di Bawah 100 Km². Perizinan pemanfaatan di pulau-pulau kecil ini diatur dalam UU No. 6 Tahun 2023 Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang. Pada undang-undang tersebut, disebutkan dalam rangka penanaman modal asing, pemanfaatan pulau-pulau kecil dan pemanfaatan perairan di sekitarnya harus memenuhi Perizinan Berusaha dari Pemerintah Pusat dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang penanaman modal. Selain itu, disebutkan juga bahwa Setiap Orang yang tidak memiliki Perizinan Berusaha dalam memanfaatkan pulau-pulau kecil dan pemanfaatan perairan di sekitarnya dalam rangka penanaman modal asing akan dikenai sanksi administratif. Sanksi administrative tersebut meliputi peringatan tertulis; penghentian sementara kegiatan; penutupan lokasi; pencabutan Perizinan Berusaha; pembatalan Perizinan Berusaha; dan/atau denda administratif.

Persyaratan utama yang diperlukan dalam pemanfaatan pulau-pulau kecil adalah dokumen teknis berupa rencana usaha (teknis) dan bukti kepemilikan dan/atau penguasaan lahan yang sah serta persyaratan biaya (membayar PNBP sesuai peraturan perundang-undangan). Adapun kewajiban yang harus dipenuhi adalah memenuhi standar jenis kegiatan yang diperbolehkan, yang diperbolehkan dengan syarat, dan yang tidak diperbolehkan berdasarkan luasan, topografi, dan tipologi pulau. Jangka waktu pemenuhan keduanya (persayaratan dan kewajiban) sesuai dengan ketentuan kementerian/Lembaga. 

Dalam perizinan pemanfaatan pulau-pulau kecil untuk penanaman modal asing (PMA) secara berangsur harus dilakukan pemindahan saham ke penanaman modal dalam negeri (PMDN). Dalam Perpres 34 Tahun 2019 disebutkan bahwa Penyelenggaraan Pengalihan Saham dan Luasan Lahan dalam Pemanfaatan Pulau-pulau Kecil dan Pemanfaatan Perairan di Sekitarnya dalam rangka  Penanaman Modal Asing dilaksanakan dengan tujuan:

• menjaga kedaulatan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia;
• meningkatkan pemerataan pembangunan ekonomi dan penanaman modal ke seluruh wilayah Indonesia;
• meningkatkan partisipasi dan kemandirian Peserta Indonesia;
• meningkatkan pengendalian, penguasaan, dan pemanfaatan lahan; dan
• menjaga kelestarian lingkungan dan daya dukung pulau-pulau kecil dan Perairan di Sekitarnya.

Prioritas kegiatan Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Pemanfaatan Perairan di Sekitarnya dalam rangka Penanaman Modal Asing meliputi untuk kepentingan budidaya laut; pariwisata; usaha perikanan dan kelautan serta industri perikanan secara lestari; pertanian organik; peternakan; dan kegiatan lain sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Kegiatan lain yang dimaksud harus mengutamakan kepentingan nasional yang meliputi pertahanan dan keamanan negara; kelestarian lingkungan; kesejahteraan masyarakat; dan/atau proyek strategis nasional.

Dalam pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya wajib memperhatikan:

• pemanfaatan sumber daya hayati dan/atau pemanfaatan jasa lingkungan berkelanjutan;
• kelestarian ekosistem pulau-pulau kecil;
• daya dukung dan daya tampung lingkungan;
• keberadaan situs budaya tradisional;
• teknologi yang digunakan; dan
• dampak lingkungan yang ditimbulkan.

Selain itu, pelaksanaan kegiatan dalam pemanfaatan Pulau Kecil yang memiliki luas daratan kurang dari atau sama dengan 100 km2 (seratus kilometer persegi) dan pemanfaatan Perairan di Sekitarnya dilarang berdampak terhadap berkurangnya luas Pulau Kecil.

Masih dalam Perpres yang sama (Perpres No. 34 Tahun 2019) disebutkan bahwa pengalihan saham dari Persoran Terbatas PMA yang melakukan pemanfaatan pulau-pulau kecil dan pemanfaatan perairan di sekitarnya kepada Peserta Indonesia paling sedikit 20% (dua puluh persen) dan dilaksanakan dalam jangka waktu paling lama 10 (sepuluh) tahun sejak diterbitkannya izin/tanda daftar usaha. Besaran nilai Saham yang akan dialihkan kepada Peserta Indonesia sebagaimana ditetapkan berdasarkan kesepakatan para pihak pemegang Saham melalui Rapat Umum Pemegang Saham. Pengalihan sama dapat dilakukan dengan cara penjualan langsung sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang perseroan terbatas; atau penjualan melalui pasar modal dalam negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang pasar modal. Pengalihan Saham dengan cara penjualan langsung diberikan dengan urutan prioritas kepada:

1. Pemerintah;
2. Pemerintah Daerah Provinsi;
3. Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota;
4. Badan Usaha Milik Negara;
5. Badan Usaha Milik Daerah;
6. Koperasi;
7. Perseroan Terbatas Penanaman Modal Dalam Negeri; dan
8. Warga Negara Indonesia.

Selanjutnya terkait pelaksanaan pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya, baik jumlah luasan lahan dan perairan maupuan jenis kegiatan yang dilakukan harus sesuai dengan rencana tata ruang, rencana zonasi wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, atau rencana zonasi kawasan strategis nasional tertentu. Dalm hal ini beberapa hal yang harus diperhatikan meliputi aspek ekologi,  aspek sosial budaya; aspek ekonomi; dan aspek pertahanan keamanan.

Aspek ekologi yang perlu diperhatikan meliputi:

• karakteristik biogeofisik pulau;
• kerentanan ekosistem pulau-pulau kecil terhadap bencana dan perubahan iklim;
• daya dukung dan daya tampung pulau-pulau kecil dan Perairan di Sekitarnya;
• keanekaragaman hayati, flora dan fauna endemik, langka, terancam punah, dan sebarannya terbatas;
• pertimbangan terhadap dampak lingkungan yang ditimbulkan;
• kemampuan sistem tata air setempat;
• penggunaan teknologi tepat guna dan ramah lingkungan; dan
• memperhatikan perlindungan dan kelestarian sumber daya alam dan laut.
  

Adapun aspek sosial budaya yang dimaksud untuk diperhatikan meliputi:

• ketersediaan akses masyarakat dari laut menuju pulau;
• keberadaan situs budaya dan agama;
• status kepemilikan hak atas tanah; dan
• kelestarian budaya dan adat istiadat.
  

Terkait aspek ekonomi yang perlu diperhatikan antara lain meliputi:

• ruang penghidupan dan akses nelayan kecil, pembudidaya ikan kecil, dan petambak garam kecil;
• aktivitas ekonomi oleh usaha mikro, kecil, dan menengah;
• keselarasan skala usaha dalam pengembangan kegiatan investasi di pulau-pulau kecil dengan kegiatan ekonomi lokal;
• pemanfaatan pulau-pulau kecil dan pemanfaatan Perairan di Sekitarnya yang telah ada; dan
• kontribusi terhadap masyarakat setempat.

Sedangkan aspek pertahanan keamanan antara lain ialah:

• pemanfaatan pulau-pulau kecil untuk penyelenggaraan pertahanan negara;
• penentuan kegiatan pemanfaatan umum yang selektif di pulau kecil dan Perairan di Sekitarnya untuk mendukung fungsi pertahanan dan keamanan laut;
• pengamanan posisi titik dasar dan titik referensi untuk penentuan lebar laut teritorial, zona tambahan, zona ekonomi eksklusif Indonesia, dan landas kontinen; dan
• percepatan pembangunan infrastruktur dan pengelolaan pulau-pulau kecil dan pulau-pulau kecil terluar.
  

Sementara itu, terkait jumlah luasan pada pulau kecil yang akan dimanfaatkan, pelaku usaha tidak boleh memanfaatkan pulau secara keseluruhan. Paling sedikit 30% (tiga puluh persen) dari luas pulau harus dikuasai langsung oleh negara. Dengan kata lain, luasan lahan dalam rangka pemanfaatan pulau-pulau kecil oleh perseroan terbatas paling banyak 70% (tujuh puluh persen) dari luas pulau. Selanjutnya dari 70% tersebut, Perseroan terbatas wajib mengalokasikan paling sedikit 30% (tiga puluh persen) dari luasan lahan yang dikuasai untuk ruang terbuka hijau.

Selanjutnya, dalam Permen KP 53 Tahun 2020 Tentang Perubahan Atas Permen KP No. 8 Tahun 2019 Tentang Penatausahaan Izin Pemanfaatan Pulau-pulau Kecil dan Perairan di Sekitarnya dalam rangka PMA dan Rekomendasi Pemanfaatan Pulau-pulau Kecil dengan Luas di Bawah 100 km2 disebutkan kewajiban dalam Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Perairan di Sekitarnya, yakni wajib memberikan akses public, dan memperhatikan aspek ekologi, sosial, dan ekonomi pada luasan lahan pulau-pulau kecil dan perairan. Selain itu, untuk Penanaman Modal Asing juga wajib bekerja sama dengan peserta Indonesia, melakukan pengalihan saham secara bertahap kepada peserta Indonesia, melakukan alih teknologi, dan mendapat rekomendasi dari bupati/wali kota.

Izin Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Pemanfaatan Perairan di Sekitarnya dalam rangka Penanaman Modal Asing berakhir apabila habis masa berlakunya, dicabut, atau dikembalikan secara sukarela oleh pemegang izin. Adapun jangka waktu perizinan berlaku paling lama 30 (tiga puluh) tahun sejak izin diterbitkan dan dapat diperpanjang 1 (satu) kali untuk jangka waktu paling lama 30 (tiga puluh) tahun. Sementara itu, untuk Rekomendasi Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dengan Luas di bawah 100 km² (seratus kilometer persegi) dapat berakhir apabila permohonan izin lokasi ditolak, dicabut, atau tidak memproses izin lokasi dengan berlaku paling lama 6 (enam) bulan sejak berlaku efektif.

Adapun besaran PNBP Perizinan Pemanfaatan Pulau-pulau Kecil sesuai PP No. 85 Tahun 2021 adalah sebagai berikut:

1. Pulau Kecil dengan luas lebih dari 2.000 Km² yang dilakukan oleh PMA perlu izin pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya dalam rangka penanaman modal asing dengan perhitungan PNBP 5% X Faktor S. Faktor S adalah nilai valuasi sistem lingkungan yang dihitung berdasarkan hasil analisis yang terganggu dan/atau terdampak akibat kegiatan pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya (Kepmen KP No. 24 tahun 2020). Besaran faktor S adalah Rp 616.482.125,-, maka 5% x factor S = Rp 30.824.106,23/Ha (3.082,41/m² per 30 tahun);
2. Pulau Kecil dengan luas kurang dari 100 Km² dilakukan oleh PMDN melalui rekomendasi pemanfaatan pulau-pualu kecil dengan luas di bawah 100 km² dengan besaran PNBP: Rp 2.346,- per m² per 30 tahun (Rp 25.460.000,- per hektar per 30 tahun).

Persyaratan-persyaratan yang diperlukan dalam pengajuan perizinan pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya adalah sebagai berikut:

• Izin Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Perairan di Sekitarnya Dalam Rangka Penanaman Modal Asing (PMA)

1. Surat Permohonan Izin Pemanfaatan PPK kepada Menteri Kelautan dan Perikanan melalui OSS (dilengkapi nama, perusahaan, alamat, NPWP, NIB, No. HP/Telpon, email);
2. Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR);
3. Surat Keterangan dari instansi berwenang yang menyatakan bahwa lahan yang dimohonkan persetujuannya sudah tidak terdapat permasalahan dengan pihak lain (clean and clear);
4. Dokumen rencana usaha, yang paling sedikit memuat: Penjelasan Rencana usaha dan Jenis Kegiatan; Peta lokasi pemanfaatan tanah, disertai luasan dan titik-titik koordinat geografis; Rencana pemberian akses publik; Rencana Pengalihan Teknologi; Rencana Kerjasama dengan Peserta Indonesia; Rencana Pengalihan Saham secara bertahap kepada Peserta Indonesia; dan Pertimbangan aspek ekologi, sosisal budaya dan ekonomi;
5. Bukti pembayaran tarif Pendapatan Negara Bukan Pajak – setelah izin disetujui.

• Rekomendasi Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil Dengan Luas di Bawah 100 Km²

1. Pelaku usaha perorangan WNI, badan hukum koperasi maupun korporasi PMDN;
2. Surat permohonan Rekomendasi Pemanfaatan PPK kepada Menteri Kelautan dan Perikanan melalui OSS (disertau nama pemohon, nama badan usaha, alamat, NPWP, No. HP/Telepon Kantor, email);
3. NIB
4. Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR);
5. Surat Keterangan dari instansi berwenang yang menyatakan bahwa lahan yang dimohonkan  rekomendasinya sudah tidak terdapat permasalahan dengan pihak lain;
6. Rencana usaha, yang paling sedikit memuat: Penjelasan Rencana usaha dan Jenis Kegiatan; Peta lokasi pemanfaatan lahan disertai luasan dan titik-titik koordinat geografis; Pertimbangan aspek ekologi, sosisal budaya dan ekonomi; dan Rencana pemberian akses public atau Mengikuti ketentuan jenis-jenis kegiatan di pulau kecil yang diperbolehkan, diperbolehkan dengan syarat, dan tidak diperbolehkan berdasarkan luasan, tipologi dan topografi;
7. Bukti pembayaran tarif Pendapatan Negara Bukan Pajak – setelah izin disetujui.

Secara umum, alur pengajuan Izin Pemanfaatan Pulau-Pulau Kecil dan Perairan Disekitarnya Dalam Rangka Penanaman Modal Asing maupun Rekomendasi pemanfaatan pulau-pulau kecil dengan luas di bawah 100 km² ialah:

1. Pemohon mengajukan permohonan melalui OSS.
2. Dilakukan verifikasi administratif, jika dokumen tidak lengkap, akan dikembalikan ke pemohon untuk dilengkapi.
3. Dokumen yang lengkap akan dilakukan verifikasi teknis
4. Selanjutnya dilakukan verifikasi lapangan, pada izin untuk PMA untuk mengetahui kesesuian lokasi dengan jenis kegiatan, kesesuaian dengan RTRW/RDTR, kesesuaian dokumen dengan kondisi di lapangan, serta pengecekan titik koordinat dan Batasan luasan lahan; sedangkan rekomendasi untuk pmdn untuk mengetahui kesesian lokasi dan jenis kegiatan pemanfaatan PPK di atas 100 km² berdasarkan luasan, topografi, dan tipologi pulau, kesesuaian dokumen dengan kondisi di lapangan, serta pengecekan titik koordinat dan Batasan luasan lahan.
5. Hasil verifikasi lapangan dituangkan dalam berita acara hasil verifikasi.
6. Tim teknis, direktur dan dirjen melakukan analisis hasil verifikasi.
7. Hasil verifikasi diajukan persetujuan kepada Menteri.
8. Jika tidak disetujuai atau permohoanan ditolak, akan disampaikan surat penolakan via oss dengan durasi 10 hari kerja.
9. Jika disetujui akan dilakukan penerbitan SPS PNBP (paling lambat 7 hari). Jika tidak bayar PNBP, makai zin batal.
10. Pembayaran PNBP dilakukan dikonfirmasi melalui OSS akan disampaikan notifikasi ke Meninvest/BKPM untuk penerbitan izin atau rekomendasi via oss dengan durasi 17 hari kerja.

Berkenaan dengan pelanggaran pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya, maka akan dikenakan Sanksi Pidana dan Sanksi Administratif. Pada Pasal 73A dalam UU No. 6 Tahun 2023 disebutkan bahwa Setiap orang yang memanfaatkan pulau kecil dan perairan di sekitarnya dalam rangka penanaman modal asing yang tidak memiliki Perizinan Berusaha sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26A yang mengakibatkan perubahan fungsi ruang dipidana dengan pidana penjara paling lama 4 (empat) tahun dan denda paling banyak Rp2.000.000.000,00 (dua miliar rupiah). Selanjutnya dijelaskan pada Pasal 317 ayat bahwa sanksi administratif apabila tidak memiliki izin meliputi peringatan/teguran tertulis, paksaan pemerintah, denda administrative, pembekuan Perizinan Berusaha, maupun pencabutan Perizinan Berusaha. Sementara itu, pada Pasal 320 ayat (3) Besaran denda administratif pada PMA yang tidak memiliki Perizinan Berusaha adalah sebesar 5% (lima persen) dikali total nilai investasi.